Firmado por los 27 jefes de Estado o de Gobierno de la Unión Europea el 13 de diciembre de 2007, el Tratado de Lisboa pretende, según los líderes europeos, preparar a la UE para los nuevos desafíos planteados en el siglo XXI, adaptar las instituciones europeas a una organización de 27 miembros, o más en el futuro, y responder a las exigencias de los ciudadanos que quieren una Europa más democrática, más transparente y más eficaz.
Su entrada en vigor estaba prevista para el 1 de enero de 2009, pero se retrasó por el rechazo de los irlandeses en un primer referéndum en junio de 2008 y las reticencias de los jefes de Estado de Polonia y la República Checa, que pedían excepciones para sus países. Aprobado en una segunda consulta en Irlanda en octubre, el Tratado entró en vigor finalmente el 1 de diciembre de 2009.

La salida de una Europa en crisis

[3] El fracasado proyecto de Constitución Europea en 2005 llevó a la Unión a un callejón político de difícil salida. El todavía vigente Tratado de Niza no respondía a las necesidades de la Europa ampliada y no había plan B preparado para responder al no de franceses y holandeses en el referéndum constitucional. Tras dos años de desconcierto, en los que la UE prolongaba su crisis institucional y política, los líderes europeos concluyeron que había que afrontar el futuro con lo poco o mucho que todos quisieran aportar. El impulso de Francia y Alemania fue decisivo una vez más en el proceso de construcción europea. Si no era posible tener una Constitución, sí podría recogerse su espíritu y lo que en aquélla todos estaban de acuerdo. Si había que ceder a las presiones de los Estados, se cedería hasta alcanzar un consenso con un mínimo común denominador capaz de aunar esfuerzos, dar herramientas de trabajo y despertar alguna ilusión.

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Así, sin grandes pretensiones y con grandes dosis de tolerancia para las exigencias de cada uno de los socios, se negoció en un tiempo récord el Tratado de Lisboa [6], que es sólo una modificación de los tratados anteriores, pero no los sustituye. Oficialmente el nuevo texto se divide en Tratado de la Unión Europea y Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

Tanto los propios líderes de la Unión como los expertos juristas o politólogos que han analizado el texto aprobado en Lisboa coinciden en destacar cuatro áreas del Tratado, en las que resulta novedoso:


1.Una Europa más próxima al ciudadano

El Tratado de Lisboa intenta responder a la queja de muchos europeos de que la UE es una organización política y un mercado que actúa al margen del ciudadano. Por eso, amplía la voz de las instituciones elegidas por sufragio universal.

a) El PARLAMENTO EUROPEO [7], elegido directamente por los ciudadanos de la Unión, tendrá más poder para hacer leyes, para decidir los presupuestos de la Unión y firmar acuerdos internacionales. Con el Tratado de Lisboa, su papel deja de ser consultivo en muchas materias y su protagonismo se hace equiparable al del Consejo, que representa a los Estados miembros. Se amplía el procedimiento de «codecisión» a asuntos como la inmigración, la cooperación judicial o policial y algunas disposiciones de política comercial o agrícola. El Parlamento podrá tener hasta 751 diputados, con un máximo de 96 y un mínimo de 6 por Estado.

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b) LOS PARLAMENTOS NACIONALES tienen mayor reconocimiento con el Tratado de Lisboa. La UE sólo actuará cuando su intervención resulte más eficaz que la acción a escala nacional, según el principio de subsidiariedad. Cuando entre en vigor, si un Parlamento nacional considera que se vulnera ese principio tendrá derecho a reclamar.

c) LA INICIATIVA CIUDADANA contemplada en el Tratado de Lisboa permite que un grupo de al menos un millón de ciudadanos de varios Estados de la Unión sugieran a la Comisión que presente propuestas en el ámbito de su competencia.

d) LAS COMPETENCIAS exclusivas y compartidas de la UE y de los Estados miembros quedan clarificadas con el Tratado de Lisboa


2. Una Europa más eficaz

Para explicar lo difícil que es saber quién manda en la UE es recurrente la anécdota, según la cual, el ex secretario de Estado de Estados Unidos, Henry Kissinger, se quejaba de los muchos teléfonos que tiene la Unión, pero no sabía a cuál llamar para consultar los asuntos decisivos. El Tratado de Lisboa intenta poner orden en ese galimatías de cargos públicos y toma de decisiones en las instituciones europeas, aumentado con la ampliación a 27 Estados miembros.

a) UN PRESIDENTE DEL CONSEJO EUROPEO será nombrado por dos años y medio. Es una nueva figura que no tiene especiales atribuciones, más allá de dar continuidad y estabilidad a las tareas del Consejo, pero en la práctica será la cara más visible de la UE y su representante principal. Tony Blair y Felipe González son los nombres que suenan en las cancillerías europeas para ocupar el puesto, una vez aprobado el Tratado.

b) UN SISTEMA DE VOTO POR MAYORÍA. El Consejo sigue manteniendo las principales funciones legislativa y presupuestaria junto al Parlamento europeo. La novedad que aporta el Tratado de Lisboa es el procedimiento de votación. La unanimidad exigida hasta ahora entre los socios ha bloqueado numerosas decisiones, en función de intereses nacionales. El Tratado establece que en 2014 el voto por mayoría cualificada se amplía a numerosos ámbitos. Una propuesta quedará aprobada si consigue una doble mayoría de Estados (55%) y población (65%). Para evitar que los Estados más poblados impongan su criterio, se establece también un sistema de minoría de bloqueo.

[9] UNA COMISIÓN MÁS ÁGIL. El sistema actual de un comisario por país obliga a diversificar las funciones de la Comisión y complica extraordinariamente el proceso de toma de decisiones en el órgano ejecutivo de la Unión. En 2014 habrá un número de comisarios igual a dos tercios del número de Estados miembros, 18 en una UE de 27 socios. Se elegirán mediante rotación por un periodo de cinco años, para que todos los Estados miembros estén representados en dos de cada tres comisiones.

c) UN «MINISTRO» DE ASUNTOS EXTERIORES. El Tratado de Lisboa quiere reforzar la imagen de Europa en el mundo y crea esta figura que, por el rechazo de varios Estados, no se llama ministro, aunque tenga competencias similares. Será el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. La figura responde a la que ha venido ocupando Javier Solana, pero queda reforzada al ser, al mismo tiempo, vicepresidente de la Comisión y responsable de la política exterior y de defensa común. Trata de dar coherencia a la política exterior común de 27 países y mayor visibilidad y protagonismo a la UE en la escena internacional. Habrá además un servicio europeo de acción exterior.

[10] No se prevé, sin embargo, un ejército europeo. La defensa sigue siendo asunto de cada país. Los Estados podrán aportar capacidad civil o militar para aplicar la Política común de seguridad y defensa, pero siempre de forma voluntaria.


3. Una Europa de derechos y libertades
El Tratado de Lisboa consolida los derechos que tienen los ciudadanos de la UE y reconoce otros nuevos. Propone potenciar valores como la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de Derecho y el respeto a los derechos humanos. Pero además añade entre sus objetivos el fomento de la justicia y la protección social y la lucha contra la exclusión social y la discriminación.
Con el Tratado de Lisboa, la UE garantiza la aplicación de la Carta de Derechos Fundamentales [11], por la que se dota de un catálogo de derechos civiles, políticos, económicos y sociales, vinculantes para sus instituciones y para los Estados miembros. El Tribunal de Justicia tendrá mayor capacidad de garantizar la correcta aplicación de la Carta, con la excepción de Reino Unido y Polonia, que aplicarán sus legislaciones nacionales. El Tratado quiere facilitar la actuación europea en el campo de la justicia, la libertad y la seguridad y propone medidas para que esa actuación sea más amplia, legítima, eficaz y transparente en estos campos. Potencia el papel del Parlamento europeo, el control democrático de los Parlamentos nacionales y el papel supervisor del Tribunal de Justicia. Ante la falta de consenso en este campo, los 27 acordaron que Dinamarca, Irlanda y Reino Unido mantengan un régimen especial.


4. Una Europa competitiva, social y sostenible
Los líderes europeos plantean el Tratado de Lisboa como una herramienta para avanzar en un mundo de creciente competencia y cambios demográficos. Por eso, el texto propone una serie de compromisos específicos en distintas materias. La economía social de mercado es uno de los objetivos de la Unión. Según la «cláusula social» que contiene el Tratado, toda política europea deberá favorecer el empleo, una protección social adecuada y la lucha contra la exclusión social.
[12] El Tratado hace mención expresa a la lucha contra el cambio climático como uno de los grandes objetivos de la Unión y plantea el desarrollo sostenible como la clave de la política medioambiental europea. Asimismo contiene un capítulo dedicado a la energía, en el que se definen las competencias y los objetivos de la política energética para garantizar el suministro y favorecer el uso de recursos sostenibles y competitivos. Prevé también la creación de un Espacio Europeo de Investigación.

La salud pública es otra de las grandes preocupaciones del Tratado, que aporta medidas contra el tabaco y el alcohol, garantías de protección al paciente o alerta rápida en caso de amenazas transfronterizas graves, como la gripe H1N1.
Por primera vez en un tratado europeo se incluye entre los objetivos de la UE, el principio de cohesión territorial, por el que se refuerza el papel de las regiones. En la misma línea, el Tratado de Lisboa reconoce el papel de los servicios públicos eficaces -transportes, enseñanza y sanidad- como vitales para los europeos.

[13] El Tratado establece también por primera vez una base jurídica independiente para la ayuda humanitaria y dice explícitamente que la reducción y la erradicación de la pobreza en el mundo son el objetivo principal de la Unión en el ámbito de la cooperación al desarrollo.

Críticas al Tratado

Los grandes partidos europeos apoyan sin reservas el Tratado. De hecho, sus representantes han sido los principales actores en su elaboración. Los movimientos ciudadanos, en general, creen que el Tratado aporta avances significativos en determinadas materias, aunque las dudas caen siempre en que los partidos los apliquen y no queden en papel mojado.
Las principales críticas vienen de los euroescépticos que ven este nuevo texto mayores cesiones de soberanía de sus respectivos Estados y se oponen a que la UE tenga más competencias supranacionales.
También los partidos de izquierda radical se oponen al Tratado de Lisboa. Creen que lo ha elaborado una minoría elitista y que refuerza el carácter antidemocrático y liberal que ya critican a la UE con sus actuales herramientas de trabajo.
Los movimientos antiglobalización son los más críticos. Opinan que Europa será más insostenible, insolidaria y belicista con el Tratado de Lisboa, elaborado de espaldas a los europeos y sin someterlo a referéndum en todos los Estados miembros.
Juristas de distinta orientación política han criticado el aspecto formal del Tratado, que algunos han llegado a calificar de ilegible, opaco e incomprensible. También desde el mundo del Derecho hay críticas a su contenido, sobre todo, por las concesiones que hace a los diferentes Estados en la no aplicación del propio articulado, lo que se ha llamado «Europa a la carta».