Queda claro que el Sur, que incluye a los países menos adelantados, no debe esperar ningún avance serio en lo que respecta al compromiso, que ya tiene casi medio siglo, de destinar el 0,7 por ciento del producto interior bruto (PIB) de los países más ricos a las naciones en desarrollo.
Y lo que es peor, las naciones en desarrollo tampoco deben esperar tener una participación significativa en los debates intergubernamentales para mejorar las capacidades tributarias globales y nacionales. La capital de Etiopia acogió entre el 13 y el 15 de julio la Tercera Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, que concluyó con la Agenda de Acción de Addis Abeba.
Si bien los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) coinciden en que la única estrategia viable para que las naciones en desarrollo puedan evitar depender de la asistencia exterior a largo plazo es con impuestos, se negaron a la iniciativa de crear un órgano intergubernamental para la cooperación internacional en materia tributaria bajo los auspicios de la Organización de las Naciones Unidas (ONU).
La capacidad de promover políticas de desarrollo depende fundamentalmente de la disponibilidad de espacio fiscal, que depende principalmente de los ingresos internos, en especial procedente de impuestos. Pero la recaudación impositiva en la mayoría de las naciones en desarrollo de bajos y medianos ingresos es baja.
La recaudación tributaria representa en los países de bajos y medianos ingresos alrededor del 15 y 19 por ciento del PIB, respectivamente, en comparación con el 30 por ciento en los estados más ricos. El saber tributario mayoritario se inclina por ampliar la base imponible, aun cuando las capacidades tributarias sean modestas.
Así, los impuestos indirectos tendieron a aumentar, mientras los gravámenes directos a corporaciones y personas tendieron a disminuir. Se suponía que esto último sería bueno para las inversiones y el crecimiento, pero el sostén empírico de ese supuesto es dudoso.
De hecho, en la gran mayoría de los países de África subsahariana y de América Latina, la relación entre impuestos y PIB se estancó o disminuyó, al igual que los aranceles y los derechos de importación, que representaban la mayor parte de los ingresos fiscales, se redujeron con la liberalización comercial. Lamentablemente, otros impuestos no han crecido como para compensar la disminución de los gravámenes comerciales.
Hay una necesidad urgente de revertir esa tendencia, con un mayor compromiso hacia la generación de ingresos a fin de mejorar la protección social, crear empleos y contribuir a la sostenida recuperación económica. No tiene sentido que las naciones en desarrollo simplemente traten de emular a las economías ricas en la generación de ingresos. Aun entre ellas, no hay un modelo único.
Y, sin duda, no en todo momento, pues los sistemas tributarios deben evolucionar con las circunstancias económicas. Una interrogante clave es: ¿qué impuestos tienen más probabilidades de cumplir con los requisitos de capacidad de aplicación y estabilidad?
Impuestos internos: ¿directos o indirectos?
La proporción de ingresos fiscales respecto del PIB puede aumentar de las siguientes maneras: al ampliar la base tributaria interna, se reduce la evasión y el fraude fiscal, y se encuentran nuevos tributos internacionales. No hay motivos para ser demasiado pesimistas respecto de los impuestos directos, pues en muchos países, las reformas fiscales mejoraron significativamente la contribución de estos a la recaudación fiscal.
Es, por cierto, posible mejorar los ingresos fiscales en las naciones en desarrollo aumentando la proporción de gravámenes directos a los sectores más ricos con impuestos sobre la renta más progresistas. Pero debe haber un mayor esfuerzo tendente a garantizar un mayor respeto y mejorar la recaudación de los impuestos existentes.
Globalización y evasión fiscal. La pérdida de ingresos por la globalización es un asunto que hay que atender
Hay tres razones principales para la pérdida de ingresos: primero, los movimientos de capitales aumentan las posibilidades de evasión fiscal por la limitada capacidad de las autoridades para supervisar los ingresos en el extranjero; la evasión es más fácil pues algunos gobiernos e instituciones financieras esconden de forma sistemática información relevante.
Cuando los dividendos, intereses, derechos de autor y honorarios de gestión no se gravan en el país donde se pagan, es más fácil que pasen desapercibidos allí donde se encuentran los beneficiarios.
Segundo, puede aumentar la elusión (no la evasión), dadas las diferencias internacionales en materia impositiva por la elección de régimen impositivo que el tratamiento fiscal internacional de los ingresos de las empresas suele ofrecer. La transferencia del precio de bienes, servicios y recursos entre las subsidiarias de las empresas, ofrece oportunidades para desplazar los ingresos a fin de minimizar las obligaciones tributarias.
Tercero, la competencia internacional por la inversión directa extranjera llevó a los gobiernos a reducir impuestos y a aumentar concesiones. Así, los gravámenes que pueden imponer están limitados por la competencia internacional.
Eso hace que los gobiernos sean renuentes a aumentar los impuestos o los beneficios impositivos e ingresos por intereses por temor a la fuga de capitales, pese a que es sabido que las concesiones impositivas tienen poco efecto en el desvío de inversiones internacionales, cuanto menos atrayendo flujos de capital. Por lo que esas concesiones son una pérdida de ingresos innecesaria.
Los ministros de Finanzas y las autoridades fiscales de las naciones en desarrollo deben cooperar entre sí y con sus contrapartes en las economías de la OCDE para aprender unas de otras y cerrar los vacíos existentes por el bien común.
Y dada la enorme y creciente deuda pública que acumulan los países, así como las condicionantes fiscales reales e imaginarias que existen para una sostenida recuperación de la economía global, la cooperación es más urgente que nunca.
